专车新规确有亟需改进之处 刘春泉 上海泛洋律师事务所律师 交通部前不久发布的互联网约租车管理征求意见稿，基本还是沿袭了出租车现行监管的模式与思路，这样一个号称是经历了很多调研的立法项目，对互联网+出行的现实情况是否吃准摸透？对于客观规律是否有冷静清晰的分析与总结？是否深入贯彻了党中央国务院领导关于互联网+的国家战略？这些问题的回答，很可能不同人群有很大的分歧。现在有一些专家们提出来文件根本违法，要推到重来，虽然言辞尖锐，但主管部门能不能仍然冷静理性听一听理由并沟通解释呢？ 笔者并不想全盘否定交通部为规范互联网专车的努力，但很显然，受制于监管出租车的传统思维定势，很难让交通部门真正理解什么是社会呼吁和互联网+国家战略要求的“监管创新”。我们作为公民也要考虑交通部门作为监管部门的维持秩序稳定的压力，平衡各方利益诉求的难处，讨论公共政策问题还是要先寻求共识，次找出分歧，再谈思路，最后才能达成妥协。 凝聚共识是对话的基础。在互联网约租车管理这个问题上，我们的法律必须顺应和接受这种新的交通出行形式，并且要通过立法达到互联网专车安全运行，有序运营，品质服务的目标。这应该成为我们探讨这个公共问题的共识。 如果承认了这个共识，我们首先还是要给交通部点个赞，因为他们起码是接受了专车，承认了其合法性，做到这一点的全球并不多见。仅此一举，功莫大焉，值得赞许！社会发展是一点一点进步的，具体监管措施，属于工作意见分歧，可以争论，也可以在工作实践中逐步完善。 说到专车是否违法是不是需要推动重来的问题，我们还是要分一分现在的征求意见稿的监管举措，哪些是存在违法的硬伤？哪些又是有争论可讨论的？如果确实存在一些违法硬伤，那么建议推到重来并不为过，相信交通部门也会从善如流。 笔者认为现行专车新规的确存在一些违反法律的硬伤，列举如下： 第一，关于要求互联网约租车办理行政许可，违反行政许可法第17条关于部委规章无权新设行政许可的规定。 新规要求互联网约租车专门设立行政许可，而行政许可法规定的有权力设立行政许可的机关，没有国务院各部委，交通部的解决方案是把网络专车直接定性为出租车，因为出租车的行政许可是合法的，有明确法律依据，但是大家都知道互联网约租车与出租车不是一回事，完全是一种新的交通行为，强行拉进出租车范畴的真实原因很可能就是因为否则的话交通部没有行政许可的权力，没了监管的抓手，而依照“监管=设立行政许可”的思维定势，监管者可能有点“狗咬刺猬无处下牙”的尴尬。而早先公布的上海市地方版本的监管意见，则没有这方面要求，也受到各界欢迎，其实出租车作为城市交通，更多属于地方事权，多看少说乐观其成不也蛮好嘛？ 第二，关于谁是专车服务的“承运人”？这根本不是部委规章甚至不是行政法规所能规定的事项。 新规第十六条规定“网络预约出租汽车经营者承担承运人责任，保证运营安全，保障乘客合法权益”。我们先看看出租车，有个体户有公司，现行法律并没有规定必须是出租车公司承担承运人责任。虽然拉客都是驾驶人员开车来的，但关于承运人是谁，却因为车和司机的主体情况不同而很可能有很大区别，可能是出租车企业，也可能是个体户司机本人，就算是开黑车的，私家车可能驾驶员不一定车主本人，也可能司机开的是单位的车，最终谁承担打官司也要查明情况依法确定。而且确定承运人身份与责任不仅仅是旅客运输合同关系上的民事责任，可能还会涉及到交通安全法方面的问题，牵涉到交警部门职责，新规只不过是交通部的规章，对于这类问题没有立法的权力，就是更高阶层的立法，恐怕也要深入研究，不会轻易一刀切的。 此外，驾驶员是否与网络公司签订劳动合同，这值得斟酌。出租车不也有私人买的出租车挂靠出租公司管理的吗？交通部强制他们必须与出租车公司签订劳动合同了吗？根据滴滴快的等公布的数据，专车大部分驾驶员都不是专职的，如果规章生效，这些人都不合法不干了，这立法管的还是原来的那个网络专车吗？ 综合这两点，笔者认为，新规有违法的硬伤基本可以确定。如果不承认这一点，就没法说服交通部推到重来。 专车新规该管什么，怎么管？这可能是有分歧的。专家批评容易，让你拿个能让相关利益群体都能接受的方案，恐怕沉默的就多了。笔者认为应该通过设立“合格的人”、“合格的车”、“合格的业务程序”的条件，确保达到“安全运营，有序运行和品质服务”的目标。对传统出租车交通部门都有经验，个人司机太多不好管，设立整合成企业，企业好管，通过企业就把司机管好了。当年朱镕基在上海当市长整顿出租车设立大众出租就是典型成功范例。网络专车与当年情况有所不同，大部分不是以此谋生而是赚外快，另外现在交通拥堵道路资源有限，环境污染严重，管理的诉求不是只有运价服务态度这样的问题，更主要还要考虑释放私家车运能解决出行需求。所以，专车合法化想沿袭企业化监管要重新考虑现在的情况差别，当然通过管企业进而企业管好司机这个思路仍可学习借鉴，因为企业出于规避自己风险的需要，会想方设法约束司机违规，引导司机提高服务。 具体的监管措施需要结合专车司机，网络专车企业，出租车司机与出租车企业各方意见，但专车的监管是更注重以互联网技术和市场导向引导竞争，通过竞争实现优胜劣汰？还是挥舞行政大棒当家长主动为孩子们分糖果？这是监管立法首先需要定位和考虑的。如果确定了尊重市场，鼓励竞争，那么对于市场可以解决的问题，比如定价，促销，就应该少管，立法就要解决诸如现在专车司机不买也买不到足够覆盖风险的乘客保险，一旦出事难以赔偿等等问题。 本文系刘春泉互联网电子商务研究的学术观点，百度百家受权独家首发。作者简介：刘春泉，男，上海泛洋律师事务所高级合伙人。中国电子商务协会政策法律委员会副主任，商务部电子商务专家咨询委员会委员。律师业务咨询电话：021 33771200 版权声明本文仅代表作者观点，不代表百度立场。 本文系作者授权百度百家发表，未经许可，不得转载。 |
